基础设施主要内涵、共性特征及政府职责

　　基础设施是维持经济社会持续运行的重要基础条件。客观认识基础设施的主要内涵，科学把握基础设施的共性特征，明确界定政府在基础设施投融资及建设运营中的责任，对于准确把握基础设施发展的客观规律，促进基础设施高质量发展意义重大。

　　随着经济社会发展，基础设施的内涵处在不断演变之中。目前，无论是学术界还是实务界，对基础设施仍然缺乏一个公认的定义。深刻认识和理解基础设施内涵，是各地区各行业部门确定基础设施发展思路、制定相关政策、实施宏观调控的重要前提。

　　基础设施英文为“Infrastructure”，由拉丁文“Infra”和“Structure”组合而成，其最初涵义是“构成任何操作系统的装置”，引自于法语意中意思“在建筑路面或者铁路下面的天然材料”。1943年发展经济学先驱罗森斯坦·罗丹在其著作《东欧和东南欧国家的工业化问题》中首次提到“基础设施”这一概念，认为一个社会在进行一般产业投资之前，应该具备基础设施方面的积累，基础设施是社会发展的先行资本。

　　1982年，McGraw-Hill图书公司在《经济百科全书》中将基础设施定义为：“基础设施是指那些对产出水平或生产效率有直接或间接提高作用的经济项目，主要内容包括交通运输系统、发电设施、通讯设施、金融设施、教育和卫生设施，以及一个组织有序的政府和政治体制。”该定义立足于服务社会发展，因此现在被人们称为“社会基础设施”，是基础设施的广义概念。这一定义也代表了发展经济学家的主流看法。

　　世界银行发布的《1994年世界发展报告》，将当年的研讨主题聚焦于具有网络特性的基础设施，分析了基础设施与经济社会发展的关系，并在当年的世界发展报告中将其定义为永久性工程构筑、设备、设施，以及它们所提供的为居民所用和企业所用的经济生产条件和服务设施，主要包括三部分：一是公共设施：电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理，及管道煤气等；二是公共工程：公路、大坝、灌溉和排水用的渠道工程等；三是其他交通部门：城市与城市间铁路、市内交通、港口、机场和航道等。

　　目前，国际层面对基础设施的分类尚未形成统一的认识。主流观点认为，基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是社会赖以生存发展的物质基础条件，包括经济基础设施和社会基础设施两大基本类型。

　　经济基础设施（Economic Infrastructure），是用于提供经济性公共服务的基础设施。经济性公共服务是指政府为促进经济发展而提供的公共服务。经济基础设施主要包括能源、交通运输、电信、农业、林业、水利、城市建设和生态环保等领域的基础设施。在一个国家经济发展的初级阶段，经济发展占有特别重要的地位，基础设施建设在传统上主要指向经济基础设施的建设。

　　社会基础设施（Social Infrastructure）,是用于提供社会性公共服务的基础设施。社会性公共服务是指为促进社会公正与和谐而为全社会提供的基本公共服务，包括基础教育、基本医疗、社会保障等服务。社会基础设施主要包括医疗卫生、基础教育、社会福利服务等设施。随着国家发展阶段的提升，将更加重视社会发展，社会基础设施在整个基础设施建设中的地位将不断提升。

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　　基础设施和公共服务属于一个对象的两个方面。基础设施提供公共服务，公共服务的供给离不开基础设施。经济基础设施提供为经济发展提供支撑的公共服务，即经济性公共服务；社会基础设施提供满足社会公益需求的公共服务，即社会性公共服务。基础设施的投融资建设应该有利于公共服务的提供。应从项目周期各个环节统筹各项活动，提升基础设施建设水平，为提高公共服务的质量和效率打下基础。二者不能相互割裂。

　　《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号文）提出，传统基础设施包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等七大领域，对应的基本属于经济基础设施领域，没有包括社会基础设施领域。《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号文件）提出公共服务包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等15个领域，应该属于全部基础设施领域，与产业发展领域相对应。

　　第一个层次的基础设施，是指狭义上的传统基础设施，是为社会生产提供一般性条件的先行资本，主要包括交通基础设施、能源基础设施、通信基础设施、水利基础设施等。传统基础设施配套性比较强，其有效性发挥作用依赖于整体状况及网络化程度。

　　第二个层次的基础设施，是指经济基础设施和社会基础设施，包括狭义上的传统基础设施概念中的交通、能源、通信、水利等基础设施，以及教育、医疗、水环境、空气质量，以及基础研究、科技攻关等等社会基础设施。

　　第三个层次的基础设施，是更为广义的基础设施概念，体现了大基础设施的理念。大基础设施是指进行一次、二次和三次产业活动提供其不可或缺的基本服务的设施、机构、制度的总体，包括硬基础设施和软基础设施。硬基础设施包括前两个层次所说的基础设施。软基础设施包括法律法规、行政管理、科技创新、基础研究、专业咨询等系列治理体系和智力体系。硬基础设施和软基础设施具有不可分割的、相互促进的紧密关系。

　　研究我国基础设施的高质量发展，应该从更加广义、更为全面、更高层次的角度进行审视，而不应该仅仅从传统的狭义的视角进行研究。

　　基础设施工程的建设及运营，往往涉及百年大计。为保证在未来较长时期内的可持续发展，必须规划好每一个环节，这依赖于对基础设施性质和特点的理解和把握。

　　一方面，基础设施行业具有较高的进入和退出壁垒。存在进入壁垒的主要原因在于基础设施项目投资规模大、回收周期长、资产专业化程度高、技术及管理运营经验要求高。退出壁垒的主要原因在于基础设施资产的专用性特征突出，产品或服务的公共物品属性，导致资产难以变卖，造成大量的沉没成本，同时由于基础设施涉及公共安全和利益，具有较强的外部性及公益性特征，政府不允许企业随意退出。另一方面，基础设施的规模经济性使得由一家或少数几家企业垄断性经营能使成本效率最大化，使得传统基础设施领域各行业普遍存在自然垄断性特征，客观上要求对基础设施高质量发展政策的制定，必须充分考虑这些突出特征。

　　基础设施具有较强的社会公益性特征，对经济社会可持续发展的影响很大。部分基础设施投资主要来源于国家及地方财政支出，涉及到政府公共资源的优化配置问题。基础设施高质量发展相关政策的制定，往往会成为社会公众高度关注的公共政策热点问题，需要进行广泛调研、公众参与、深度协商，以便能够达成共识。不仅要求政策的内容合理科学，而且要求程序合法合规，社会公众能够普遍接受，形成尽可能广泛的社会共识及共同行动。

　　不同地域、不同领域基础设施规划建设的目标、路径具有相仿性。与之相对应的，基础设施的政策主体、政策目标、政策工具及其所涉及的供给、需求、环境、时空等层面均具有一定相似的共通点，只是在专业技术和行业特质方面有所差别。从政策主体而言，基础设施各行业领域政策均分为国家、部门、地方政府三个层面；从政策目标而言，一般分为总体战略目标、区域目标、地方目标、行业目标等层面；从政策工具而言，一般均包括规划、资金、人才、技术、科创、财税、金融、政务等方面。不同领域基础设施政策的酝酿、发布、实施、反馈等环节所遇到的问题也相类似。

　　因此，基础设施政策具有极大相似性，各行业部门所推出的政策往往有共通之处。但由于基础设施划分为不同行业，一个方向的政策仍需要多个部门各自下达政令。这种方式一方面顾及了基础设施专业的差异性，另一方面却由于政出多门，而使得政策之间容易产生矛盾的细节，因此需要对不同行业基础设施政策的制定进一步统筹协调、综合把控。

　　国家发展层面，基础设施是国民经济和社会发展的重要基础，其基础性包含两层含义：一是基础设施所提供的产品和服务是其他生产部门进行活动的基础性条件，几乎没有产业活动不利用交通、通讯、电力等基础设施；二是基础设施所提供的产品和服务的价格构成其他部门产品和服务的成本。基础设施提供公共服务的质量和效率，同样会影响其他相关行业发展的质量，并对其他部门的发展产生连锁反应。

　　地方发展层面，基础设施提供当地经济社会体系运转所必须交通、水、气、热、电、通信等条件，是当地经济发展、人居环境改善、公共服务提升和社会安全运转的基本保障。

　　各国发展经验表明，基础设施建设应该适度超前于经济发展，以满足不断增长的国家、地方发展需求。其超前性体现在三个方面：第一，作为国家和地方社会经济发展和正常运行提供必要支撑条件的重要物质基础，基础设施的建设理应在前。尤其是部分基础设施建设的工期长，埋设在地下的部分较多，必须先行施工。第二，国家和地方发展对基础设施的需要往往随时会有变化且会不断增长，要求将不断提高，基础设施的能力应走在国家和地方发展对基础设施需求的前面，应按一定时期内发展规划和总体要求统筹考虑。第三，建立完善的基础设施往往需较长时间和巨额投资，新建项目、扩建项目，特别是重大基础设施项目需要提前布局，先行建设，以便项目建成后尽快发挥效益。

　　基础设施建设的基础性和超前性，体现了基础设施建设规划布局的极端重要性。同时也表明，面对未来的不确定性，使得基础设施规划布局的难度明显增加。

　　各类基础设施之间具有复杂的物质流、信息流、能量流；在组织方式上，以地块为单元，各类设施在地块单元上进行集成，作为一个整体共同作用于工程设施。同时，基础设施具有不同的层次，不同层级的设施相互耦合，共同构成基础设施复杂系统。

　　按照工程组成划分，基础设施工程系统可以认为是由源、管网（线）、用户三部分组成。按照不同形态结构，基础设施可划分为硬件系统、政策系统、人才（智力）系统、信息系统、数据资产等。按照基础设施对国家安全影响的重要程度，分为关键基础设施和一般性基础设施，关键基础设施包括能够对国家安全造成重要影响的能源、通信和信息技术、水利、交通运输、食品和农业、医疗保健和公共卫生、金融系统、政府和公共服务、公共安全、化学和核工业、关键制造、国防工业基地、太空和研究等领域的基础设施。这类基础设施若涉及外资并购等投资行为，往往需要进行安全审查。

　　不同类型基础设施的多层次系统性特征，决定了基础设施体系规划的专业性、复杂性及目标多元性，需要从不同角度进行系统优化和整体布局。

　　基础设施必须与宏观及区域经济、人口规模、国家发展规划、国土空间规划、区域规划、各类专项规划、社会发展需要等保持协调。同类别基础设施内部也要构成有机整体，不能相互割裂，如综合交通体系综合的公路和铁路网、水资源和排水系统等。不同类别基础设施如交通网、电网、水网、气网等互为网络、密切联系、相互制约、相互依存。

　　基础设施与社会经济系统之间、各类基础设施体系之间、各行业基础设施内部构成要素之间，要综合协调发展及空间布局问题，空间上的平面关系、竖向关系，规模、质量的关系，管线工程和总体规划布局的关系等等，使之形成各子系统相对独立而又综合协调的基础设施大系统。

　　基础设施建设的目的是为了提供公共服务，具有显著的公益性特征，工程建设及运营质量的好坏直接关系到人民生活和相关行业部门的正常运转，并会造成相当广泛的社会影响。基础设施对社会公众一般具有积极的效用，即公益性。积极的公益效用可以被基础设施的使用者或服务购买者所享用，也可以通过外部性发挥作用。但在特殊情况下，基础设施也可能存在负的外部性，如造成周边生态环境变化或污染等。

　　基础设施项目的社会公益性特点，决定了基础设施项目投融资的可行性分析、项目事前及事后评估必须同时建立在经济性和社会性的基础上，不能仅仅考虑项目的商业性及财务盈利能力，要重视拟建项目的公众参与及社会评价等工作。

　　基础设施的建设和管理，其目的并不完全着眼于获得项目自身的财务效益，而在于为整个国家和地方经济社会发展提供基础条件。基础设施的效益主要通过服务对象的效益和整体社会经济效益而间接地表现出来。例如，高速铁路的建设投资和维护费用很大，孤立地看，高铁运营亏损、项目负债偏高等情况较为严重，但它们为城镇化、为区域一体化、为满足人民日益增长的美好生活需要创造了条件，间接效益明显。对基础设施项目质量的评价，要综合考虑直接效益和间接效益。

　　与其他产业相比，基础设施产业初期投资巨大、使用期长、回收期长，例如城市轨道交通平均综合造价约为每公里7-10亿元，但其发挥作用的持续时间可能会延续上百年。另一方面，基础设施的社会公益性特征，导致其服务价格往往不能以建设和运作成本为基准，要考虑社会公众的可接受性，往往实行低定价政策，项目建成运营后，通常需要15-25年才能达到现金流量平衡乃至损益平衡。规模巨大的总投资，其效果在短期内难以得到集中反映，其所带来的经济、社会、环境影响也要通过一段相当长的时期才能表现出来。对于类似的百年工程，需要从完整的项目生命周期来全面评价其质量和效果。

　　近代发展经济学家罗森斯坦·罗丹、罗斯托等都认为“基础设施是社会变革、生产力发展和经济成长的条件”。基础设施内部各个项目紧密相连、相互依存，只有合成整体，才能正常发挥作用，需要政府从全局出发，做好把控。因此，基础设施发展归根结底是政府的责任，必须由政府落实与保障。政府应在基础设施发展中发挥主导作用，在基础设施区域化、网络化、超前化、智慧化发展过程中，承担“强”政府责任，建立契合新发展理念要求的强政策法规机制、强规划协调机制、强信息沟通机制、强风险分担机制、强资金支持机制和强监督评估机制，不能因为市场化、民营化及推动投资主体多元化等改革措施而回避政府应该承担的终极责任。

　　政府应对基础设施的未来需求及发展方向进行预测，并进行总体布局规划，制定基础设施建设的中长期规划，制定基础设施适应新时代发展要求的高质量发展调控体系。

　　针对跨区域、跨国区域基础设施供给等趋势，研究推动基础设施政策制度一体化、标准化、国际化的应对措施，建立区域信息数据共享机制，制定基础设施高质量发展的区域性调控体系。

　　政府应从基础设施的筹资方式、生产方式、消费方式、管理方式、科研方式等方面对基础设施的规划、设计、投资、融资、建设、运营等全生命周期进行有效指引和调控，明确基础设施高质量发展的评价体系及奖惩措施。

　　改革开放以来，我国基础设施取得巨大成就，但基础设施的高质量发展仍然面临诸多挑战，如总量不足、结构不合理、标准不高、管理粗放等，基础设施的发展仍然无法满足社会经济高质量发展、产业高质量发展的支撑需要，无法满足人民群众日益增长的美好生活需要，总体来看仍有较大短板，在未来尤其是“十四五”期间亟待补齐。应深入排查基础设施发展的痛点难点堵点，认真剖析在体制机制、工作思路和能力素质等方面存在的短板，以主要问题为切入点，着力破解惯性发展思路、模式等制约基础设施高质量发展的阻碍，通过研究制定高质量的基础设施发展政策，解决基础设施领域面临的各种问题。

　　全面贯彻落实党的十九大会议精神，深入贯彻习系列重要讲话以及基础设施高质量发展的精神，落实《关于推动高质量发展的意见》、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》、国务院关于大气、水、土壤污染控制行动计划、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012—2030年）》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》等系列国家规划及相关文件的目标要求，研究提出实现高质量发展目标的具体政策，把基础设施高质量发展作为支撑“十三五”乃至“十四五”国家社会经济健康发展的优先领域，着力完善我国基础设施网络、推进基础设施领域基本公共服务均等化，建成布局合理、设施配套、功能完备、安全高效的基础设施高质量发展政策体系。

　　基础设施高质量发展政策的制定，要体现新发展理念的要求，一是创新发展，推动产业优化升级，为基础设施发展带来新的驱动力，走高质量发展之路。二是协调发展，包括城乡协调发展，区域平衡发展，打破目前我国基础设施东西部阶梯状分布发展的格局，促进基础设施体系不同层次的协调发展。三是绿色发展，保障基础设施建设、运维等整个生产链绿色、集约、可循环、可持续。四是开放发展，基础设施行业参与全球价值链分工，促进国内产品、技术、服务水平达到国际先进行列，推动区域及国际不同层面的互联互通和国际接轨。五是共享发展，基础设施发展成果应力求惠及全体人民，在发展的过程中不断改善民生。

　　基础设施发展必须坚持围绕中心、服务大局、统筹兼顾，必须与经济发展的各项工作有机结合，必须以全局成效推动基础设施高质量发展，必须明确责任主体、规划实施、资金投入、科技支撑、智力支持、监督管理等方面的保障措施，做好相关政策的衔接配合，提升基础设施的综合保障能力，促进协调可持续发展。

　　一是对事关国家和地方社会经济发展的重大问题进行深入研究和周密部署，统筹兼顾其他生产经营活动，确保高质量的基础设施为关联生产经营活动保驾护航，为全社会经济发展提供强有力支撑。

　　二是从构成国家和地方基础设施系统的要素、结构、功能等入手，统筹基础设施各行业，整合共性行业作为子系统，以子系统为单位，充分协调各类设施发展方向和建设任务。同时，加强各子系统之间的统筹协调，使基础设施作为整体最大限度地呈现其社会、经济、生态及环境等综合效益。

　　三是密切结合实际，对不同领域、地域的基础设施分类施策和系统规划，确保发挥最大效用。

　　一是基础设施建设运营必须注重资源节约和环境保护，逐步减少不可再生资源的消耗和对生态环境的破坏，增加知识、技术、信息、数据、人力资本等可再生要素的利用，实现绿色发展；二是基础设施发展规划的制定既要考虑代内公平，也要考虑代际公平，体现基础设施建设适度超前的思想，用发展的眼光开展规划和建设；三是考虑创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念如何在基础设施规划中予以落实。

　　一是保障交通、能源、水利、通信等重点基础设施建设，加快推进重大战略工程建设，持续提高重要基础设施承载能力和服务能力。

　　二是统筹规划布局不同产业共性基础设施，有序开展综合管廊等共性基础设施建设，构建协调共享、资源集约的共性基础设施节点和网络，探索共性基础设施建设运营新模式。

　　三是大力推进生态基础设施、环保基础设施空间布局，支持绿色基础设施建设，鼓励基础设施建设运营绿色化，从全生命周期的视角保障基础设施绿色安全。

　　四是探索基础设施与新兴科技结合的新发展模式，推进新型智慧基础设施建设，优化基础设施建设、运营和管理水平。

　　基础设施重大工程往往具有标志性特征，发挥标杆导向作用，是影响基础设施体系整体质量的关键。因此，要以基础设施大系统的优化完善为基础，统筹考虑综合性基础设施发展趋势，结合国家和地方基础设施现状及需求，强调针对性和协调性，统筹规划布局建设体现高质量发展要求的基础设施重点工程，以大工程项目带动整个基础设施体系的高质量发展。

　　以高质量发展目标为导向，构建“创新、协调、绿色、开放、共享”等体现基础设施高质量发展要求的基础设施项目评价全生命周期评价指标体系，包括基础设施项目投资决策评价体系、工程建设评价体系及运营服务评价体系，明确相应的评价标准、监督体系及奖惩措施，确保项目科学决策及高质量运营。

　　基础设施项目是否体现高质量发展的要求，归根结底要根据其最终能够提供的公共服务的质量和效率来检验。因此，要以公共服务的保障程度作为检验基础设施项目高质量发展的最终标准。应牢固树立安全理念，强化风险意识，注重防范重大风险，强化风险预警能力，提高公共服务供给风险的应对处理能力，强调普遍服务、均等服务。高质量发展的基本诉求，满足人民群众的社会服务需求及经济社会可持续发展对基础设施服务的需求，并贯穿于基础设施项目方案策划、投资决策、工程实施、跟踪监测及绩效评价的各个环节及整个过程。